Sara Velimirović ist Expertin für globale Drogenpolitik in Paris.
Twitter: @SaraVelimirovic
Translation: Gaby Kozar, ENCOD.

Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) entscheidet diese Woche, ob Cannabis weiterhin zu der internationalen Liste der am strengsten regulierten Substanzen gehört, was auf eine mögliche Änderung des internationalen Cannabis-Gesetzes hindeuteten könnte.

Dies ist ein erfreulicher Schritt nach einem Medienrummel um den Fall Charlotte Caldwell in Großbritannien und der beispiellosen Unterstützung für medizinische Cannabisbehandlungen für ihren Sohn, der an Epilepsie leidet und auch für andere Patienten. Genauso wie die Ankündigung der französischen Gesundheitsministerin in diesem Sommer über ihre Absicht, medizinisches Cannabis zu regulieren.

Während viele Staaten sich in Richtung Regulierung bewegen, sind die UN-Restriktionen für die Reformpolitik ein wesentliches Abschreckungsmittel – und ein oft angeführtes Argument der Behörden. Obwohl diese Maßnahme einen schrittweisen Abbau des Verbots vorsieht, könnte dieses Umdeterminieren der WHO ein Lackmustest für künftige politische Reaktionen sein – und könnte die Bemühungen der nationalen Interessenvertretung leicht beschleunigen.

Im letzten Monat wurde auf der 40. Sitzung des Expertenausschusses für Drogenabhängigkeit (ECDD) der WHO diskutiert, ob Cannabis (einschließlich der Pflanze, des Harzes sowie Cannabisextrakten und -tinkturen, THC und seiner Isomere) im weiteren Verlauf des Jahres noch überprüft wird, bevor der Stoff möglicherweise in jene Liste verschoben wird, die weniger Kontrolle erfordert.

Cannabis ist derzeit sowohl in Liste I als auch in Liste IV aufgeführt, eine zusätzliche Maßnahme, die für Drogen mit “besonders gefährlichen Eigenschaften” reserviert ist.

Der Ausschuss wird seine Entscheidung zu einem späteren Zeitpunkt bekanntgeben.

Laut einem langjährigen Patientenaktivisten Michael Krawitz von den „Veteranen für medizinischen Cannabis-Zugang“, stellt der derzeitige Überprüfungsprozess, in der Wissenschaft nach Beweisen zu suchen, einen “normalen, routinemäßigen Prozess dar, der nie gemacht wurde“, zu keinem Zeitpunkt in der Geschichte der Prohibition.

Nun sagt die WHO, dass die Cannabispflanze nach den verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen möglicherweise nicht die strengsten Kontrollmaßnahmen verdient. Die endgültige Entscheidung wird im November eintreffen.

Als nämlich 1961 Cannabis auf die Liste der kontrollierten Substanzen gesetzt wurde, gründeten politische Entscheidungsträger, die sich “mit der Gesundheit und dem Wohlergehen der Menschheit beschäftigten”, das System des Drogenkrieges – eine Realität, der viele heute noch ausgesetzt sind.

Die so genannten Beweise, die verwendet wurden, um Cannabis als gefährliche Substanz ohne medizinischen Wert zu deklarieren, basierten tatsächlich auf rassischen und kulturellen Stereotypen und Vorurteilen, welche die Politik des Krieges gegen Drogen seit ihrem Entstehen beeinflusst haben. Mit anderen Worten, die Entscheidungsträger gingen nicht wissenschaftlich vor, sondern griffen auf Angstmacherei und Fehlinformationen zurück.

Da die fragliche Einstufung eine gesetzliche Grundlage für das Verbot von Cannabis bildet, dem in den 1960er Jahren fast alle Länder der Welt folgten, könnten die Auswirkungen dieser Entscheidung für Patienten, Befürworter und Nutzer weltweit erheblich sein. Eine Umstufung könnte möglicherweise den Zugang zur Cannabisforschung erleichtern und den Druck der Ländern verringern, die bereit sind, mit Cannabispolitik zu experimentieren.

Aufschlüsselung des Überprüfungsverfahrens

Wie oben erwähnt, sind die Cannabispflanze und deren Harz sowohl in Liste I als auch in Liste IV aufgeführt – in den beiden restriktivsten Kategorien.

Einstufungen sind in erster Linie Listen, die Substanzen in unterschiedliche Grade von Suchtpotential und medizinischen Nutzen aufteilen. Es gibt vier Einstufungen, die 1962 durch das „Übereinkommen über Suchtstoffe“ geschaffen wurden, welche für Cannabis angewendet werden.

Im Wesentlichen gibt es jedoch nur eine Verbotsliste – Liste IV- für Stoffe, die im Wesentlichen weggeschlossen werden sollten, was aufgrund ihrer “besonders gefährlichen Eigenschaften” die strengste Kontrolle bedeutet. (Liste I enthält Stoffe mit einem hohen Missbrauchspotenzial und Sucht, während Liste II für Stoffe mit einem geringen Suchtpotenzial und Liste III für Stoffe mit einem größeren Potenzial für medizinische Zwecke gilt.)

Die CND und das UNODC sowie die WHO sind befugt, eine wissenschaftliche Überprüfung bestimmter Stoffe welche in den verschiedenen Drogenplänen enthalten sind von der „Expertenkommission zur Drogenabhängigkeit“ zu verlangen, die unter dem WHO-Mandat zur Bewertung von Substanzen für internationale Kontrollen auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse angesiedelt ist.

Diese Überprüfung wurde durch die CND-Resolution 52/5 aus dem Jahr 2009 initiiert, sowie durch eine Anfrage des INCB, der Überwachungsorganisation der Vereinten Nationen für Drogenkontrollverträge, mit der Aufgabe diese zu interpretieren.

Die Überprüfung selbst ist ein zweiphasiger Prozess (mit einer Phase vor der Überprüfung und einer Phase der kritischen Überprüfung) des Sammelns von wissenschaftlichen Beweisen und Stipendien zu diesem Thema sowie, die Organisation von Anhörungen von Experten und Interessengruppen. All dies wird in einer geschlossenen Sitzung des ECDD zu einem Dokument zusammengefasst, einer Empfehlung zur weiteren Vorgehensweise der CND. Sollte sich die ECDD dazu entschließen, in die kritische Überprüfungsphase überzugehen, wird die endgültige Entscheidung für November fallen.

Wissenschaft im Mittelpunkt des Prozesses

In der Anhörung am 4. Juni in Genf hat der Sekretär der ECDD, Dr. Gilles Forte, anerkannt, dass die Expertenkommission hohe Erwartungen an alle Beteiligten hat. Er bekräftigte, dass die ECDD ihrem Mandat folgen wird, ein Urteil basierend auf wissenschaftlichen Beweisen zu erlassen.

Dr. Mariângela Simão von der WHO erkannte die Befürchtung einiger Mitgliedstaaten an, dass dieser Prozess “eine Aufweichung des Drogenkontrollsystems auslösen würde”, und antwortete darauf, dass dies trotz deren Befürchtungen ein evidenzbasierter Entscheidungsprozess wäre, der Gesundheit und Wohlbefinden zum Kernthema hat.

Dr. Simãos Standpunkt spiegelt die wachsenden Unstimmigkeiten darüber wie Drogenpolitik betrieben werden sollte wider, die seit der UNGASS 2016 zwischen den Mitgliedsstaaten bestehen.

Seit 18 Jahren war die Sondersitzung der UN-Generalversammlung (UNGASS) die erste Gelegenheit für die Bewegung der Drogenreform und eine Reihe von hochrangigen Staatsbeamten, ihre konzentrierten Bemühungen auf eine Regulierung und einen Zugang zur öffentlichen Gesundheit zu richten, was im Wesentlichen die lange Einigkeit der Prohibitionspolitik aufbrach.

Deshalb äußerte der jamaikanische Justizminister Mark Golding den Wunsch im Jahr 2016, zu sehen, dass “das bestehende Vertragssystem eine größere Autonomie der einzelnen Vertragsstaaten bei der Gestaltung nationaler Politiken und Gesetze, insbesondere in Bezug auf Cannabis, ermöglicht”. Der Generalsekretär Ban Ki Moon erklärte dann dass es dringend notwendig sei, “Alternativen zur Kriminalisierung und Inhaftierung von Menschen, die Drogen konsumieren, in Betracht zu ziehen”.

Abgesehen von politischen Experimenten zu Cannabis, die in vielen Teilen der Welt aufkeimen, beinhaltet dieses Modell die Entkriminalisierung von Drogenkonsum sowie die Einführung von Harm-Reduction (Schadensminimierungs)-Politik, die sich auf die gesundheitlichen Bedürfnisse von Drogenkonsumenten konzentriert und sozioökonomische Dimensionen der Sucht berücksichtigt.

Neben einigen Staaten in den USA ist Uruguay, das 2013 eine Maßnahme zur Regulierung von Marihuana für medizinische und nichtmedizinische (Freizeit-) Anwendungen eingeführt hat, sicherlich einer der Vorreiter dieser Welle. Als diese Maßnahme angekündigt wurde, hat der Internationale Suchtstoffkontrollrat (INCB), Wachhund des Drogenkontrollsystems, die USA und Uruguay ermahnt, dass diese Gesetze “ernste Gefahren für die öffentliche Gesundheit” darstellen“.

UNGASS brachte im Wesentlichen eine Kluft zwischen streng prohibitionistischen Ländern wie Russland, China und Pakistan und denen, die reformfreudiger sind, wie der EU, der Schweiz und Uruguay. Mit der Reformbewegung der Politikexperimente, die in vielen Ländern auf einem guten Weg ist, nehmen die Spannungen im Bereich der Drogenkontrolle zu. Dies ist besonders besorgniserregend für die UN-Agenturen, die sich grundsätzlich um die Einhaltung des internationalen Rechts kümmern.

Eine der Möglichkeiten, wie die Abkommen auf das 21. Jahrundert angepasst werden könnten, wäre eine spezielle Vereinbarung zwischen reformfreundlichen Ländern, eine Idee, die Prof. David Bewley-Taylor vom Transnational Institute als Ergebnis einer Diskussion von Gelehrten und Staatsbeamten präsentierte. Eine praktikable und elegante Option zur Lösung von Vertragsspannungen bestünde nämlich darin, eine internationale Vereinbarung zwischen mehreren reformorientierten Ländern zu schaffen, in der sie die Drogenabkommen untereinander reformieren, gleichzeitig die Verpflichtungen der verbleibenden Länder gegenüber den Verträgen einhalten und sicherstellen würden dass Ihre neue Politik nicht zu einem Übergreifen auf Mitgliedstaaten führt, die nicht an der interinstitutionellen Vereinbarung beteiligt sind.

Neue Hoffnungen für das Internationale Narcotics Control Board

Es gibt eine enorme Kluft zwischen politischen Entscheidungsträgern in Wien und der tatsächlichen Realität. In den Augen vieler Aktivisten waren die INCB bisher die Bösen. Jetzt, da die Wissenschaft von der WHO – einem externen Akteur des UNODC – in die Politik zurückversetzt wird, ist es durchaus möglich, dass dieser Prozess der Auslöser für die Vorbereitung der Entscheidungsträger über die Realität und die Einsätze vor Ort sein könnte.

Obwohl die Agentur, wie im Fall von Uruguay, gegen Länder bellte, die gegen die Verträge verstoßen, macht es laut M. Krawitz, den Eindruck, dass sie sich davon entfernt und versucht herauszufinden, was als nächstes zu tun ist.

Tatsächlich organisierte der INCB am 7. Mai erstmals eine Anhörung von zehn Vertretern der Zivilgesellschaft, die ihre Erfahrungen vor Ort über die Verwendung von Cannabis für medizinische und nicht-medizinische Zwecke austauschten. Institutionell würde es Sinn machen, dass sich der INCB anschließt an etwas, was im Wesentlichen eine Neudefinition seines Regelungsbereiches sein könnte.

Diese Bemühungen, die in Zusammenarbeit mit dem Wiener Komitee der Nichtregierungsorganisationen (VNGOC) unternommen wurden, sind das Ergebnis einer Aufforderung in verschiedenen Foren der Vereinten Nationen, eine sinnvolle Beteiligung der Zivilgesellschaft am politischen Entscheidungsprozess sicherzustellen.

Zu der Anhörung kamen sowohl VertreterInnen der Reform- als auch der Prohibitionsseite. Laut einer jungen Aktivistin, der „Studierende für eine sinnvolle Drogenpolitik“, Elena Yaneva, könnten diejenigen, die mit dem Thema nicht vertraut sind, die Argumente der Prohibitionisten für durchführbar halten, weil sie unklare Begriffe und Verwirrungstaktiken verwenden, was im Wesentlichen eine manipulative Wiederverwertung von jahrzehnte alten Argumenten ist – Cannabis als Einstiegsdroge, Falschdarstellung oder Angstmacherei in Bezug auf Suchtpotential oder die völlige Negierung eines medizinischen Nutzens von Cannabis.

Nichtsdestotrotz kann man sicher berichten, dass “nichts Vernünftiges oder Aktuelles” von der prohibitionistischen Seite präsentiert wurde. “Es gibt nicht so viele Aktivisten, die auf dieser Ebene arbeiten, die auch in den Sitzungen anwesend sein können”, fügte sie hinzu und drückte damit aus, dass sich mehr Menschen beteiligen könnten.

Yaneva präsentierte Hanf als eine wirtschaftlich praktikable und nachhaltige Alternative und forderte zu weiterer Forschung auf. Laut Yaneva haben wir Cannabis sativa zu lange als illegale Droge oder nur als Droge betrachtet, während Hanfpflanzen mit geringem THC- ein immenses Potenzial haben. Hanffasern und -samen können nämlich für über 50.000 Produkte als Baumaterialien, Industrieprodukte und in der Hygiene-, Papier-, Lebensmittel- und Textilindustrie verwendet werden, während die Pflanze selbst aufgrund des geringen CO2-Fußabdrucks und des erheblichen Innovationspotenzials sehr nachhaltig ist, beispielsweise als Isolierungsmaterial.

Die Förderung von Hanf als nachhaltige Alternative ergänzt die Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs) und ist daher ein geeigneter Ansatzpunkt für die Vereinten Nationen. Während SDGs bisher die größte Anstrengung der Vereinten Nationen sind, laufen einige “Politiken tatsächlich gegen ihre SDGs”, wie dies bei der Drogenpolitik der Fall ist.

Darüber hinaus fügte Yaneva hinzu, dass der aktuelle regulatorische Rahmen die Forschung extrem erschwert habe – während die Notwendigkeit, mehr über die Pflanze zu erfahren, stärker als je zuvor ist.

Hemmnisse für die Forschung

Eines der stärksten Argumente für die Entfernung von Cannabis aus Liste IV sind die von fast allen Reformbefürwortern angeführten Hemmnisse für die Forschung – und dies aus gutem Grund.

Als Cannabis 1961 in die Liste der kontrollierten Substanzen aufgenommen wurde, führte kein Ausschuss eine wissenschaftliche Überprüfung des Stoffes durch. Die politischen Entscheidungsträger wurden damals von Rassismus und der Angstmacherei um diese Substanz geleitet. Obwohl das Drogenkontrollsystem Optionen für die medizinische und wissenschaftliche Forschung etablierte, verhinderten erhebliche regulatorische und finanzielle Hürden die Durchführung von Forschung.

Eine dieser Hürden betrifft den Umgang mit dem Stoff. Liste IV schreibt vor, dass Stoffe unter “direkte Kontrolle und Kontrolle der Vertragspartei” (Mitgliedsstaat) fallen. In der Praxis bedeutete dies, dass die gesamte Cannabisforschung durch die zuständige nationale Behörde gehen musste, was – in Verbindung mit einem ungünstigen kulturellen Klima und Stigma um Cannabis – zu einem Moratorium/Aufschub für die Forschung führte.

Darüber hinaus untersagte die Regierung der Vereinigten Staaten 1976 die Forschung, obwohl zahlreiche Studien zu Cannabis begannen, als Vietnam-Veteranen in den 1960er Jahren dessen therapeutischen Wert erkannten. Prof. Raphael Mechoulam, der THC 1963 mit seinem Team an der Universität von Jerusalem identifizierte, stand jahrzehntelang alleine in diesem Bereich der Forschung da. Heute zeigen die meisten der 1500 wissenschaftlichen Studien die nach 2010 zu diesem Thema veröffentlicht wurden, vielversprechende Ergebnisse bei chronische Schmerzen, Übelkeit, Epilepsie, Autoimmun- und Entzündungskrankheiten, usw.

Laut M. Krawitz hat die aktuelle Regulierung Gold-Standard-Forschung (kontrollierte, doppelblinde Studien) verhindert, was sehr oft genau der benötigte Beweis ist, um die Politik zu ändern. Die Neuregulierung könnte ein Ausweg aus diesem Teufelskreis sein.

Darüber hinaus schreibt Liste IV vor, dass für jeden Patienten, der eine medizinische Cannabis-Lizenz erhalten möchte, eine Menge an Papierkram eingereicht wird. Nach Ansicht des französischen Arztes und Aktivisten Bertrand Lebeau ist es eine der “schlimmsten und belastendsten Bestimmungen”, für jeden Patienten, die zuständige staatliche Behörde um Genehmigung zu bitten. In Frankreich zum Beispiel bedeutet dies, dass ein medizinischer Cannabispatient unterschriebene Dokumente von fünf Ministerien erwerben muss (!) um eine Lizenz für die Behandlung zu bekommen.

Auf der anderen Seite gibt es Befürchtungen, dass, wenn es grünes Licht für pharmazeutisches medizinisches Cannabis gibt, ohne die Pflanze umzustufen, es vielen Patienten unmöglich gemacht wird, die benötigte Behandlung zu bekommen. In Uruguay beispielsweise kostet eine Flasche mit 10 ml CBD etwa 70 US-Dollar, eine Dosis für fünf Tage bei einem schweren Krankheitsbild. Laut Dr. Raquel Peyraube behandeln sich deshalb 57% der uruguayischen Patienten mit chronischen Schmerzen oder anderen Krankheiten selbst mit Cannabisblüten. Laut dem deutschen Cannabis-Experten Dr. Franjo Grotenhermen ist die Blüte immer noch die günstigere Variante.

Die Auswirkungen

Cannabis aus der Liste IV – der restriktivsten – zu nehmen, hätte erhebliche Auswirkungen, wenn man davon ausgeht, dass genau diese Bestimmung als Rechtsgrundlage und als sanfte Verpflichtung für die Mitgliedstaaten diente, Cannabis auf nationaler Ebene zu verbieten. Obwohl es sich um einen schrittweisen Abbau eines unzulänglichen Systems handelt, könnte es im Wesentlichen einen klareren Weg für die Regulierung durch die Mitgliedstaaten auf der ganzen Welt eröffnen.

Zum Beispiel argumentieren die US-Behörden seit langem, dass die Abschaffung von Cannabis aus ihrer föderalen Liste 1 einen Verstoß gegen die UN-Verträge darstelle und somit unmöglich ist. Während die Umstufung diese Einschränkung nicht vollständig aufhebt, weil Cannabis sowohl auf der internationalen Liste als auch im Text der Konvention steht, könnte eine neuere Entscheidung einen Präzedenzfall im internationalen Recht schaffen und – was am wichtigsten ist – eine Änderung der Politik des Wachhundes, der INCB.

Angesichts der Tatsache, dass Cannabis schon seit Tausenden von Jahren konsumiert wird, klingen die Worte eines französischen Arztes, dass wir im “schlimmsten Jahrhundert der Drogenpolitik” leben, stark. Wenn die internationale Gemeinschaft irgendeine Legitimation als globale Regierungseinheit haben will, wird sie gewaltige Anstrengungen unternehmen müssen, um ihre Fehler zu korrigieren. Die nächste Gelegenheit ist das ECDD Treffen im November. Und es geht darum, dass Patienten und Aktivisten das Wort verbreiten und tun was sie können, um die Politik wieder auf den Boden der Realität zu bringen.

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